10 შენიშვნა საპენსიო რეფორმაზე

01 მარტი, 2018

მიმდინარე დღეებში საქართველოს პარლამენტი „დაგროვებითი პენსიის შესახებ“ კანონპროექტს იხილავს, რომლის თანახმად, 2018 წლის პირველი ივლისიდან საქართველოში დაგროვებითი საპენსიო სისტემა ამოქმედდება. 40 წლამდე დაქირავებით დასაქმებული საქართველოს მოქალაქეებისთვის საპენსიო სქემაში ჩართვა სავალდებულო იქნება, რაც იმას ნიშნავს, რომ ხელფასის 2% საპენსიო შენატანში უნდა მიმართონ. ამასთან, დამსაქმებელი ვალდებული იქნება დასაქმებულის ინდივიდუალურ საპენსიო ანგარიშზე გადარიცხოს დასაქმებულის ხელფასის 2%. გარდა ამისა, სახელმწიფო ვალდებული იქნება დასაქმებულის ინდივიდუალურ საპენსიო ანგარიშზე გადარიცხოს ხელფასის 2% ხელფასის სახით მიღებული შემოსავლის იმ მოცულობაზე, რომელიც არ აღემატება 24 000 ლარს წელიწადში, ხოლო ხელფასის 1% ხელფასის სახით მიღებული შემოსავლის 24 000-დან 60 000 ლარამდე მოცულობაზე.

40 და მეტი წლის ასაკის მოქალაქეებისათვის, ასევე თვითდასაქმებულებისათვის, დაგროვებით საპენსიო სქემაში ჩართვა ნებაყოფლობითი იქნება.

საპენსიო სქემის განხორციელებაზე და ადმინისტრირებაზე პასუხისმგებელი სსიპ „საპენსიო სააგენტო“ იქნება. საპენსიო აქტივების ინვესტირებაზე პასუხისმგებელი საინვესტიციო საბჭო იქნება, რომლის გადაწყვეტილებით საპენსიო აქტივები სხვადასხვა დონის რისკიანობის ფინანსურ აქტივებში (დეპოზიტები, ობლიგაციები, აქციები და ა.შ.) განთავსდება.

 

შენიშვნები და რისკები

  1. „ქართული ოცნების“ 2016 წლის საარჩევნოპროგრამაში (გვ. 16) და 2018-2020 წლების სამთავრობო პროგრამაში (გვ. 19) წერია, რომ „ფართოდ დაინერგება რეგულირების გავლენის შეფასების (RIA) ინსტრუმენტი, რაც მოგვცემს საშუალებას, თითოეული გადაწყვეტილების გავლენა ბიზნესზე იყოს წინასწარ გაანალიზებული”. რეგულირების გავლენის შეფასების გამოყენებას ითხოვს ევროკავშირთან ასოცირების შეთანხმებაც (მუხლი 225). მიუხედავად ამისა, საპენსიო რეფორმასთან დაკავშირებული კანონპროექტი ისე შევიდა პარლამენტში, რომ რეგულირების გავლენის შეფასება არ ჩატარებულა. ეს იმ ფონზე, როდესაც რეფორმა გარკვეული რისკების მატარებელია. შესაბამისად, არ არის ნათელი, თუ რა სარგებელს მოუტანს ქვეყანას სავალდებულო დაგროვებით საპენსიო სისტემაზე გადასვლა და რატომ არის ის უალტერნატივო. 

 

  1. ხელისუფლება ზოგადად ამბობს, რომ შემოთავაზებული საპენსიო სისტემა საუკეთესო საერთაშორისო პრაქტიკას ეფუძნება, თუმცა მნიშვნელოვანია დაასახელოს ერთი კონკრეტული ქვეყანა მაინც, რომლის  გამოცდილებასთანაც ყველაზე ახლოს იქნება საქართველოს საპენსიო მოდელი. ამ დროს, გასათვალისწინებელია, რომ ევროკავშირის ზოგიერთ ქვეყანაშიც კი სავალდებულო დაგროვებითი საპენსიო სისტემა არცთუ ისე წარმატებული აღმოჩნდა (მაგალითად, უნგრეთი, პოლონეთი).

 

  1. დამსაქმებელთა დავალდებულება, სავალდებულო წესით საპენსიო ფონდში მიმართოს 40-წლამდე დასაქმებულების შრომის ანაზღაურების 2%, ფაქტობრივად გადასახადის ხასიათს ატარებს და ეწინააღმდეგება საქართველოს კონსტიტუციას, რომლის მიხედვითაც აქციზის გარდა ნებისმიერი ახალი გადასახადის შემოღება რეფერენდუმის ჩატარებას მოითხოვს.

 

  1. შემოთავაზებული ინიციატივა ვერ უზრუნველყოფს ე.წ. „ღირსეულ პენსიას“, რადგან სამუშაო ასაკის მქონე მოსახლეობის მხოლოდ 25% არის დაქირავებით დასაქმებული, 34% თვითდასაქმებულია, ხოლო 41% უმუშევარია ან სამუშაო ძალაში არ შედის. გასათვალისწინებელია, ისიც, რომ დასაქმებულთა4% 40 და მეტი ასაკის ადამიანებია, რომლებზეც საპენსიო სქემაში ჩართვის ვალდებულება არ ვრცელდება. შედეგად, გამოდის, რომ სავალდებულო დაგროვებითი საპენსიო სისტემა სამუშაო ასაკის მქონე მოსახლეობის მხოლოდ 10.5%-ზე გავრცელდება.

 

  1. „ღირსეულ პენსიის“ აღების საშუალებას არ იძლევა არსებული დაბალი ხელფასები. დაქირავებით დასაქმებულთა საშუალო ხელფასი თვეში დაახლოებით 1000 ლარია. რაც ნიშნავს, რომ მომავალი 25 წლის განმავლობაში, თუ დავუშვებთ რეალური ხელფასის ყოველწლიურად 5%-ით ზრდას და რეალურ 5%-იან საინვესტიციო შემოსავალს, პენსიაზე გასვლის შემდეგ, დაგროვილი თანხიდან ყოველთვიური პენსია (15 წელზე) 210 ლარი იქნება. მთავრობის განცხადებით, დღევანდელი პენსია (180 ლარი) მინიმუმ დღევანდელი ღირებულებით შენარჩუნდება. გამოდის, რომ 25 წლის შემდეგ საშუალო პენსია იქნება 390 ლარი თვეში, რაც, საკმაოდ ოპტიმისტურ სცენარში, 25 წლის საშუალო ხელფასის 20%-იან, ხოლო ბოლო ხელფასის 12%-იან ჩანაცვლების დონეს უზრუნველყოფს. დღეს ჩანაცვლების საშუალო კოეფიციენტი 18%-ია.   ასევე, დღეს რეალობაა, რომ დასაქმებულთა ნახევარზე მეტს ხელფასი თვეში 500 ლარი და ნაკლები აქვს. მათ, ზემოთ მოცემული დაშვებებით, 25 წლის შემდეგ პენსია თვეში 306 ლარი ექნებათ, რაც საშუალო ხელფასის5%-იან, ხოლო ბოლო ხელფასის 15%-იან ჩანაცვლების დონეს უზრუნველყოფს. ამჟამად, ჩანაცვლების კოეფიციენტი არის 30%.

 

  1.  შემოთავაზებული საპენსიო სისტემით, სახელმწიფო მოსახლეობაში სოციალურ უთანასწორობის ზრდას უწყობს ხელს. მომავალში სახელმწიფო დასაქმებულ და მაღალშემოსავლიან მოქალაქეებს თანხობრივად უფრო მეტ კონტრიბუციას გაუკეთებს პენსიაში, ვიდრე უმუშევრებს და დაბალშემოსავლიან მოსახლეობას. შესაბამისად, სხვა თანაბარ პირობებში,  საპენსიო ასაკის მოსახლეობაში სოციალური უთანასწორობა გაიზრდება.

 

  1. იზრდება საგადასახადო ტვირთი დასაქმებაზე (ფაქტობრივად, ხელფასიდან გადასახადი 20%-დან2%-მდე იზრდება), რაც გააძვირებს სამუშაო ძალას და უარყოფითად იმოქმედებს დასაქმებაზე. შესაბამისად, ამ ნაწილში, ბიზნეს გარემო გაურესდება.

 

  1. შემოთავაზებულმა საპენსიო სისტემამ შეიძლება გამოიწვიოს არაფორმალური შრომითი გარიგებების დადება და ჩრდილოვანი ეკონომიკის წახალისება.

 

  1. სახელმწიფო ბიუჯეტს ემატება მნიშვნელოვანი ტვირთი (1-2%-იანი კონტრიბუცია საპენსიო სქემაში). ეს იმ ფონზე, როდესაც ბიუჯეტში ნარჩუნდება დღევანდელი საპენსიო ხარჯები და რომლის 20-30 წლის განმავლობაში მხოლოდ დაბალი ტემპით ზრდა (მსყიდველობითი უნარით თვიური პენსიის 180 ლარზე შენარჩუნება), დღევანდელი სოციალური ფონის და პოლიტიკური კონტექსტის გათვალისწინებით, რეალურად შეუძლებლად მიგვაჩნია. საუკეთესო საერთაშორისო პრაქტიკის მიხედვით, დაგროვებითი საპენსიო სისტემით ფისკალური რისკების შემცირება სოციალური პენსიის ზრდის შენელებით ხდებოდა, რისი მზადყოფნის დეკლარირებაც მთავრობის მხრიდან არ მომხდარა.

 

  1. სავალდებულო დაგროვებით საპენსიო სისტემაზე პოლიტიკურ ძალებს და საზოგადოებას შორის კონსესუსი არ არის.

 

რეკომენდაციები

  1. პარლამენტმა არ მიიღოს კანონი, სანამ რეგულირების გავლენის შეფასების (RIA) კვლევა არ ჩატარდება. კვლევა უნდა მოიცავდეს სხვადასხვა ალტერნატიულ სცენარებს, სადაც ნაჩვენები იქნება, რა ნაკლოვანებები და უპირატესობები აქვს დღეს არსებულ და შემოთავაზებულ მოდელებს. შესწავლილი უნდა იყოს დაგროვებითი პენსიის სავალდებულო და არასავალდებულო მოდელების სხვადასხვა ვარიანტებიც.

 

  1. რომ არ მოხდეს სამუშაო ძალის გაძვირება, უმუშევრობის წახალისება და დღეს არსებული განკარგვადი შემოსავლების შემცირება, საპენსიო შენატანის განხორციელება უნდა დაკომპენსირდეს საშემოსავლო გადასახადის შემცირებით. ამ შემთხვევაში კონსტიტუციის დარღვევის რისკიც მოიხსენება.

 

  1. დაგროვებით საპენსიო სქემაში მონაწილეობა უნდა იყოს ნებაყოფლობითი და სქემაში ჩართვის წახალისებისთვის, სახელმწიფოს შეუძლია შეიმუშაოს გარკვეული საგადასახადო შეღავათები (ეს შეღავათები უნდა გავრცელდეს კერძო საპენსიო სისტემაში ჩართვის შემთხვევებზეც). ნებაყოფლობითი დაგროვებითი პენსიის სამართლიანობას ადასტურებს ის ფაქტი, რომ „საპენსიო სისტემის რეფორმის მიმართ მოსახლეობის დამოკიდებულების“ კვლევის ფარგლებში გამოკითხული მოსახლეობის 65% სწორედ ნებაყოფლობითი სქემის მომხრეა.

 

  1. საპენსიო რეფორმა არის ძალიან მნიშვნელოვანი რეფორმა. აქედან გამომდინარე, აუცილებელია მეტი საჯარო დისკუსია დაინტერესებულ პირებთან, რომ რეფორმას ჰქონდეს ნდობა და იყოს მდგრადი გრძელვადიან პერიოდში.

 

 

საეთაშორისო გამჭვირვალობა – საქართველო

PMC კვლევითი ცენტრი

საქართველოს ახალგაზრდა ეკონომისტთა ასოციაცია

ახალი ეკონომიკური სკოლა – საქართველო

ეკონომიკური პოლიტიკის კვლევის ცენტრი (EPRC)

საქართველოს რეფორმების ასოციაცია (GRASS)

საქართველოს დემოკრატიული ინიციატივა (GDI)

მმართველობის მონიტორინგის ცენტრი (GMC)

გიორგი პაპავა (ეკონომისტი)

ირაკლი ყიფიანი (ეკონომისტი)